Perchè il governo non dà retta ad Amato?

agosto 4, 1994


Pubblicato In: Giornali, Il Sole 24 Ore


La discussione in parlamento per la conversione in legge del decreto 332, la cosiddetta legge sulle privatizzazioni, è stata preceduta dalla stesura, da parte dell’Autorità antitrust, di una relazione su ‘Concorrenza e regolamentazione nei servizi di pubblica utilità’: non averne tenuto conto è stato un errore, di prospettiva e di impostazione, da parte del governo: da questo errore discendono le principali critiche che a questa legge debbono essere rivolte.

È stata un’occasione perduta: giacché non genericamente di ‘dismissione di partecipazioni dello Stato e degli enti pubblici in società per azioni’ si tratta. Privatizzate banche, assicurazioni e alcune società operative (Pignone; ma anche Sme se vogliamo ignorare le strabilianti dichiarazioni di G. E. Valori), ora dei servizi di pubblici utilità in primo luogo si sta discutendo. Predisporre una legge valida per ogni caso ha impedito di ritagliare un vestito su misura per quelle attività da cui pur dipende il nostro futuro di nazione industrializzata. Questa opportunità è stata invece colta dall’Antitrust che chiede di rivolgere specifica attenzione al processo di pivatizzazione per le «rilevanti opportunità che a esso si collegano per orientare l’evoluzione dei principali servizi di pubblica utilità verso configurazioni maggiormente funzionali agli obbiettivi di promozione della concorrenza e di corretto funzionamento del mercato». E ancora più esplicitamente: «Deve essere prefigurata, preventivamente agli interventi di dismissione, una struttura dei mercati coerente con l’operare della concorrenza. Infatti, la possibilità di una modifica dell’assetto di controllo delle imprese può incidere in misura significativa sul grado di efficienza dei loro obbiettivi e comportamenti».
Il secondo errore è concettuale e consiste nella inestirpabile convinzione che per governare bisogna possedere. La rivoluzione privatizzatrice è stata iniziata dall’Inghilterra, ma da noi si continua a non interiorizzare la vera lezione dei `maestri’, quella per la quale the business of government is not the government of business. In altre parole che oggi gli obbiettivi di una politica dei servizi di pubblica utilità sono raggiungibili solo istituendo regole e regolatori, e che al loro perseguimento il controllo proprietario delle imprese, sia pure sotto forma di poteri speciali, golden share e quant’altro èpiù un vincolo che un ausilio. Si tratta di un conflitto di interessi, questa volta tra Stato proprietario e Stato regolatore: la sfiducia nelle proprie capacità di governare senza possedere, porta ad ampliare il concetto di golden share chiamato, nella versione italiana, a coprire qualsiasi generico «obbiettivo di politica economica ed industriale» anziché. come nell’originale inglese (ma anche francese), solo i casi in cui sia in gioco l’interesse o l’indipendenza della nazione. Qui invece lo Stato espropria l’assemblea degli azionisti di tutti i principali diritti: con chiare conseguenze autolesionistiche, nel momento in cui si pongono in vendita diritti proprietari così gravemente limitati.
Il terzo errore deriva dal primo: il non considerare la caratteristica strutturale dei servizi di pubblica utilità. In essi si trovano sovrapposte due diverse attività: da un lato l’utilizzo di beni pubblici, dall’altro l’esercizio di determinate attività economiche che si svolgono utilizzando di quelle risorse ‘scarse’. I rischi elevati connessi a investimenti di grande dimensione, a esempio per realizzare le infrastrutture di rete, riducono il grado di contendibilità dei mercati; la possibilità di rilevanti economie di scala, la minimizzazione dei costi di produzione per l’intera industria richiedono la presenza di un’unica impresa: queste sono le ragioni che sono state addotte per legittimare i monopoli naturali. Alle infrastrutture si sovrappongono i servizi forniti utilizzando le infrastrutture stesse: l’esigenza di offrire i servizi anche a segmenti marginali o non sufficientemente remunerativi della domanda, e di coprire l’intero territorio nazionale, ha comportato la limitazione agli accessi: infatti il sovvenzionamento incrociato che ne deriva determina distorsioni tariffarie, e queste avrebbero consentito a un nuovo entrante un’artificiosa possibilità di profitto.
Oggi una situazione concorrenziale tra i servizi (dati, cellulare, a breve anche voce) inizia a essere realizzata. Il problema allora è innanzitutto quello di distinguere esercizio della rete da fornitura dei servizi; e di individuare, per l’uno e per l’altra, quali vincoli la tecnologia e i suoi prevedibili sviluppi pongano oggi a realizzare condizioni di concorrenza. Distinguere per separare: e l’Antitrust esplicitamente suggerisce che proprio con le privatizzazioni si addivenga alla separazione societaria, o almeno gestionale e contabile, tra le attività in cui è ancora giustificabile il monopolio legale e quelle in concorrenza.
Alla gestione dell’infrastruttura pubblica di servizio (common carrier), competono obblighi di sicurezza, manutenzione, adeguamento e sviluppo dei sistemi; ma parallelamente anche di assicurare la trasparenza, quanto a modalità tecniche e condizioni economiche, per l’esercizio di attività, da parte di terzi, che richiedano l’accesso a infrastrutture essenziali. Ciò vorrebbe dire, per esempio nel caso dell’Enel, prevedere una «preliminare riorganizzazione attraverso la costituzione di distinte società di generazione, e la succes a soggetti tra loro economicamente indipendenti».
Solo la separazione consente il controllo sulle condizioni di recesso alla rete: altrimenti il gestore che fosse presente anche nel mercato dei servizi in cui opera l’azienda che chiede l’accesso, fisserà le tariffe di interconnessione a un livello tale da compensare le perdite di profitto connesse alla riduzione della domanda, avendo per giunta un ulteriore vantaggio competitivo dato dalla conoscenza diretta del mercato, e dei profili di domanda degli utenti.
Se così si facesse, anche altre spinose questioni verrebbero fortunatamente ridimensionate, o applicate al massimo alle società che detengono i monopoli legali sulle reti: la questione della golden share, dato che non si comprende perché una società di servizi che deriva da privatizzazione dovrebbe essere soggetta a vincoli societari più stringenti di quelli ha una società che è nata privata. Ma anche quella della public company, aldilà del demagogico proposito di realizzare non si sa quale ‘democrazia azionaria’: il libero mercato degli assetti proprietari è un potente strumento per l’ efficiente gestione delle imprese, mentre normative vincolanti le modificazioni del controllo delle società privano gli azionisti di possibilità di guadagno e dell’unica garanzia del loro investimento.
Anche il principio di unicità della rete è insidiato dalla tecnologia: il non considerarlo è il quarto errore. Nel campo della telefonia la televisione via cavo è già in molti paesi un’alternativa alla rete telefonica tradizionale, e la radio-telefonia o le trasmissioni satellitari potrebbero in pochi anni diventarlo.
Sul piano parlamentare, la vicenda si è chiusa con l’approvazione, praticamente unanime, di un ordine del giorno che invita il governo a emanare norme specifiche per la Stet. Ma sul piano politico si è piuttosto riaperta con le nomine Iri, e con la discussione sugli obbiettivi che l’istituto dovrà perseguire. Si vedrà se, come sostengono i ministri della Lega, si andrà ad accelerate dismissioni e a una progressiva liquidazione, o se invece, come sembra essere negli intendimenti dei rappresentanti che An ha voluto nel consiglio Iri, prevarrà il sostanziale mantenimento in mano pubblica di ciò che pubblico è. Sempre per restare nel caso Stet, sarà un’interessante cartina di tornasole vedere quale sorte conosceranno partecipazioni che essenziali non si possono certo considerare, quali la Seat, la Sirti, la stessa Italtel .
Se prevarranno le linee liberiste, oggi almeno nelle intenzioni rappresentate dai ministri della Lega, e se quindi queste considerazioni verranno recepite, ricordando che l’Odg è stato approvato alla fine del mini ostruzionismo di Rifondazione comunista, saremo di fronte a un altro esempio di eterogenesi dei fini.

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